دولت و نظام بازنشستگی؛ اصلاحگر یا مخرب؟
حجت میرزایی - در دنیای امروز، نظام تامین‌اجتماعی مقوم دموکراسی سیاسی و رقابت‌پذیری اقتصادی به شمار می‌رود. از قرن نوزدهم به این سو، یعنی از زمان سرعقل آمدن سرمایه‌داری (به تعبیر دکتر علی شریعتی) تامین‌اجتماعی عامل مهم تفاهم نوشته یا نانوشته کارفرمایان، صاحبان سرمایه و کارگران بنگاه‌های تولیدی در ماشین عظیم تولید مدرن هستند. این نظام، ستون اصلی سیاست‌های امنیت انسانی و توسعه اجتماعی بعد از جنگ دوم تلقی می‌شود و تجارب نیم‌قرن اخیر، به‌ویژه اجرای سیاست‌های آزادسازی و اصلاحات اقتصادی (موسوم به تعدیل ساختاری) به‌روشنی نشان داد که هرگونه اصلاحات اقتصادی و سیاستگذاری توسعه، پیش از بازسازی و توسعه چتر فراگیر تامین‌اجتماعی غیرممکن و محکوم به شکست است.
مطالعات بسیار و متنوع اندیشمندان نشان داد که چگونه سیاستگذاری توسعه از سیاست‌های جمعیتی تا همگانی کردن آموزش و از تقویت ثبات سیاسی و اجتماعی تا ارتقای رقابت‌پذیری صنعتی، همه در گرو نظام تامین‌اجتماعی کارآمد، فراگیر و پایدار است. هسته اصلی برنامه‌های فقرزدایی و نیز کاهش نابرابری اقتصادی و اجتماعی، تقویت پایداری و کارآمدی نظام تامین‌اجتماعی است. در این میان، بار اصلی نظام تامین‌اجتماعی بر دوش صندوق‌های بیمه اجتماعی و بازنشستگی است. صندوق‌ها نهادهای مالی بین نسلی و دامنه‌دار در زندگی شهروندان از پیش از تولد تا پس از مرگ بوده و چندبعدی و مشترک میان دولت و مردم هستند. صندوق‌ها به همان اندازه و شاید بیش از آنکه نهادی اجتماعی به‌شمار می‌روند، اهمیت اقتصادی دارند و در همان حال که برپایه نظام حقوقی پیچیده و چندلایه بنا شده‌اند، زمینه‌ساز تفاهم دولت و ملت و کارگران و کارفرمایان و صاحبان نیروی کار با صاحبان سرمایه هستند.
یکی از مسائل نگران‌کننده امروز ایران برای سیاستگذاران توسعه، فقدان پوشش فراگیر چتر امنیت‌بخش بیمه‌های اجتماعی و نابرخورداری گروه بزرگی از شهروندان از بیمه‌های اجتماعی یعنی فقدان فراگیری و کارآمدی نظام تامین‌اجتماعی است. اما آنچه به نگرانی مهم و اصلی تبدیل شده، وضعیت نگران‌کننده‌تر و چشم‌انداز تیره کسانی است که زیر پوشش یا عضو صندوق‌های بازنشستگی‌اند. این صندوق‌ها امروزه با سه شاخص پایداری مالی، انسجام و کفایت به مرزهای نگرانی و هشدار رسیده و بلکه از آن عبور کرده‌اند. این نگرانی، هم از منظر مدیریت صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان که مسوولیت تامین کسری منابع آنها را برعهده گرفته قابل طرح است و در کنار مسائل مهم آب، محیط‌زیست، اشتغال، انرژی، لجستیک و بحران بانکی به یکی از چند مساله اصلی کشور تبدیل شده است.
اینک سه‌گروه ذی‌نفع اصلی یعنی دولت، مدیریت صندوق‌ها و مشترکان آنها زیان‌دیدگان وضعیت آنها به‌شمار می‌روند. وضعیت کنونی بی‌تردید محصول عمل جمعی ما در طول زمان یعنی نیم‌قرن اخیر است که آگاهانه یا ناآگاهانه و مسوولانه یا فرصت‌طلبانه رقم زده‌ایم. به زبان کارشناسی صندوق‌های بازنشستگی کشور از دو دسته شوک‌های سیاسی و مقرراتی و شوک‌های اقتصادی آسیب بسیار دیده‌اند و قربانیان اصلی فساد، ناکارآمدی، فقدان شفافیت و تضمین حقوق مالکیت و رنجوری و بی‌رمقی نهادهای مدنی در این کشور بوده‌اند.
مسائل صندوق‌های بازنشستگی در سه‌سطح حکمرانی، مدیریتی و فنی و تکنیکی قابل طرح و بررسی است. به بیان دیگر، سه ویژگی انسجام، پایداری و کفایت صندوق‌ها در گرو کارکرد مناسب هرسه سطح است؛ اگرچه بار اصلی بر دوش حکمرانی است. حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی به اعتبار وجود ذی‌نفعان متعدد هم‌نسلی و بین‌نسلی و نیز گروه‌های مختلف اجتماعی ازجمله دولت و صاحبان قدرت سیاسی اهمیت تعیین‌کننده‌ای دارد. از این‌رو هر تصمیمی همچون افزایش سن بازنشستگی، صرف‌نظر از اینکه تا چه حدی به حل بحران صندوق‌ها کمک می‌کند، باید از حیث آثار و پیامدهای ابتدایی و پیامدهای کوتاه‌مدت و بلندمدت آن بر ذی‌نفعان متنوع و فراگیر آنها یعنی گروه‌های زیر بررسی و ارزیابی شود:
• بیمه‌پردازان کنونی (مستمری‌بگیران آینده)؛
• بازنشستگان و مستمری‌بگیران کنونی (بیمه‌پردازان گذشته)؛
• کارفرمایان و مالیات‌پردازان از گذشته تا امروز.
• دولت، هم به‌عنوان کارفرمای بخشی از بیمه‌پردازان و هم سیاستگذار اجتماعی و هم تامین‌کننده منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های توسعه‌ای که به منابع مالی صندوق‌ها به عنوان جایگزین یا شریک دولتی نظر دارد؛
• کارکنان صندوق‌ها در بخش‌های بیمه‌ای، درمان یا اقتصادی که فعالیتشان بستگی نزدیک به فعالیت صندوق‌ها دارد؛
• صاحبان کسب‌وکار که تامین‌کننده نهاده‌ها یا مشتریان خدمات و محصولات اقتصادی یا اجتماعی صندوق‌ها و موسسات و بنگاه‌های وابسته هستند؛ مانند بانک‌ها و موسسات مالی، بیمارستان‌ها و…؛
• موسسات و نهادهای بیمه‌ای اقتصادی و خدماتی رقیب مانند صندوق‌های بازنشستگی خصوصی.
تعدد و فراگیری اجتماعی و جمعیتی ذی‌نفعان مستقیم و غیرمستقیم و نیز تداوم منافع به‌صورت بین‌نسلی و هم اهمیت و بزرگی منابع مالی سبب شده است تا موضوع صندوق‌های بازنشستگی درهمان حال که امری اجتماعی است، یعنی گروه‌های مختلف اجتماعی به آن گره می‌خورند، امری سیاسی است. تجربه نشان داده که هم از صاحبان قدرت سیاسی و تصمیمات آنها به‌شدت تاثیر می‌پذیرند و هم بر آنها تاثیر می‌گذارند و تعیین‌کننده‌اند. دولت‌های پوپولیست، صندوق‌های بازنشستگی را محمل و مجرای امتیازدهی و کسب آرای سیاسی می‌دانند و دولت‌های توسعه‌گرا آن را کلید توسعه اجتماعی و سیاستگذاری رفاه می‌شمارند و هر دو به آن نظر دارند؛ اولی به کنترل و تسلط کامل اداری و مالی برآن چشم می‌دوزد و دومی مدیریت و هماهنگی با سیاست‌های توسعه دولت را ضروری می‌شمارد.
مفهوم روشن این اهمیت و موقعیت ترسیم‌شده و نیز بازخوانی تجربه نزدیک به یک‌قرن بیمه‌های اجتماعی و نیم‌قرن صندوق‌های بیمه اجتماعی و بازنشستگی در ایران این است که اولا حکمرانی مهم‌ترین و اولین عامل تعیین‌کننده در ساختار و کارکرد این نهاد مهم در ایران بوده و هست؛ دوم اینکه موضوع صندوق‌های بازنشستگی چه از منظر مساله‌شناسی (محتوا، ماهیت و ابعاد و مساله) و چه تبیین و ریشه‌یابی تاریخی و تحلیلی آن و چه یافتن راه‌حل‌های مساله، بیش از آنکه امری فنی و تخصصی و تکنیکال باشد، امری سیاسی و اجتماعی و مستلزم گفت‌وگوی فراگیر اجتماعی برای متقاعدسازی و هم‌زبانی و هم‌راستایی در حل آن است و شاید انتظار دست‌یابی به اجماع هم نتوان داشت؛ چراکه راه‌حل‌های مقدر و محتوم مساله صندوق‌ها مستلزم گذشت و صرف‌نظر کردن بخشی یا همه ذی‌نفعان از یک‌بخش یا همه منافع امروز و فردای آنهاست و به‌همین دلیل یعنی وجود منافع بلندمدت، قابل‌توجه و دامنه‌دار صندوق‌ها، الزاما متقاعدسازی و رضایت‌بخشی استدلالی و عقلی کافی نیست و سیاستگذاری مبتنی بر مصالح و منافع بلندمدت جمعی و ملی و اهداف بلندمدت توسعه‌ای باید فصل‌الخطاب نهایی باشد. ناکافی بودن متقاعدسازی جمعی و پذیرش عقلی و استدلالی در دو مساله مشابه، یعنی یارانه‌های نقدی و بحران آب کاملا مشهود است.
معنای این ویژگی و کارکردهای کم‌نظیر صندوق‌های بازنشستگی، تاثیرپذیری از متغیرهای متعدد اقتصادی، اجتماعی، جمعیتی و مالی و نیز چندوجهی بودن فعالیت‌ها این است که پیچیدگی چندلایه این صندوق‌ها به‌مراتب بسیار بیشتر از بیمه‌های تجاری، بانک‌ها و سایر نهادهای مالی است و رفتار محاسباتی و مارژینالیستی دقیق و توجه و تمرکز به کوچک‌ترین اجزای درآمد و مخارج را ضروری می‌کند.
در نیم‌قرن گذشته اما دولت‌ها به‌طور مستقیم و غیرمستقیم حامل یا عامل شوک‌های سیاستی و اقتصادی ویرانگری برای صندوق‌های بازنشستگی بوده و زمینه و فضای نظارت همگانی را به‌شدت تضعیف کرده‌اند. سیاستگذاری و مدیریت اقتصاد کلان به بی‌ثباتی‌های مستمر دامن زده است و از انجام تعهدات مالی و قانونی خود به این صندوق‌ها شانه خالی کرده‌اند و صندوق‌های بازنشستگی به‌مثابه سازمان‌های بی‌بدیل بین نسلی توسعه پایدار ملی را در مخاطره‌ای بزرگ افکنده‌اند.
اصلاح پارامتریک موضعی با انتقال هزینه آن به بیمه‌پردازان در یک برنامه فراگیر و چندوجهی اصلاح نظام، ساختار و مولفه‌ها ضروری است، اما بدون تغییر در نظام حکمرانی ملی و اصلاح نظام حکمرانی صندوق‌ها و با تداوم بی‌ثباتی اقتصاد کلان یعنی رشد پایین اقتصادی و رشد اندک اشتغال، تورم دورقمی و نزدیک ۵۰درصدی و… نمی‌توان انتظار حل بحران صندوق‌ها را داشت و بلکه به گسیختگی اجتماعی و آشفتگی روانی بیمه‌پردازان و بازنشستگان منجر خواهد شد.
حجت میرزایی - در دنیای امروز، نظام تامین‌اجتماعی مقوم دموکراسی سیاسی و رقابت‌پذیری اقتصادی به شمار می‌رود. از قرن نوزدهم به این سو، یعنی از زمان سرعقل آمدن سرمایه‌داری (به تعبیر دکتر علی شریعتی) تامین‌اجتماعی عامل مهم تفاهم نوشته یا نانوشته کارفرمایان، صاحبان سرمایه و کارگران بنگاه‌های تولیدی در ماشین عظیم تولید مدرن هستند. این نظام، ستون اصلی سیاست‌های امنیت انسانی و توسعه اجتماعی بعد از جنگ دوم تلقی می‌شود و تجارب نیم‌قرن اخیر، به‌ویژه اجرای سیاست‌های آزادسازی و اصلاحات اقتصادی (موسوم به تعدیل ساختاری) به‌روشنی نشان داد که هرگونه اصلاحات اقتصادی و سیاستگذاری توسعه، پیش از بازسازی و توسعه چتر فراگیر تامین‌اجتماعی غیرممکن و محکوم به شکست است.
مطالعات بسیار و متنوع اندیشمندان نشان داد که چگونه سیاستگذاری توسعه از سیاست‌های جمعیتی تا همگانی کردن آموزش و از تقویت ثبات سیاسی و اجتماعی تا ارتقای رقابت‌پذیری صنعتی، همه در گرو نظام تامین‌اجتماعی کارآمد، فراگیر و پایدار است. هسته اصلی برنامه‌های فقرزدایی و نیز کاهش نابرابری اقتصادی و اجتماعی، تقویت پایداری و کارآمدی نظام تامین‌اجتماعی است. در این میان، بار اصلی نظام تامین‌اجتماعی بر دوش صندوق‌های بیمه اجتماعی و بازنشستگی است. صندوق‌ها نهادهای مالی بین نسلی و دامنه‌دار در زندگی شهروندان از پیش از تولد تا پس از مرگ بوده و چندبعدی و مشترک میان دولت و مردم هستند. صندوق‌ها به همان اندازه و شاید بیش از آنکه نهادی اجتماعی به‌شمار می‌روند، اهمیت اقتصادی دارند و در همان حال که برپایه نظام حقوقی پیچیده و چندلایه بنا شده‌اند، زمینه‌ساز تفاهم دولت و ملت و کارگران و کارفرمایان و صاحبان نیروی کار با صاحبان سرمایه هستند.
یکی از مسائل نگران‌کننده امروز ایران برای سیاستگذاران توسعه، فقدان پوشش فراگیر چتر امنیت‌بخش بیمه‌های اجتماعی و نابرخورداری گروه بزرگی از شهروندان از بیمه‌های اجتماعی یعنی فقدان فراگیری و کارآمدی نظام تامین‌اجتماعی است. اما آنچه به نگرانی مهم و اصلی تبدیل شده، وضعیت نگران‌کننده‌تر و چشم‌انداز تیره کسانی است که زیر پوشش یا عضو صندوق‌های بازنشستگی‌اند. این صندوق‌ها امروزه با سه شاخص پایداری مالی، انسجام و کفایت به مرزهای نگرانی و هشدار رسیده و بلکه از آن عبور کرده‌اند. این نگرانی، هم از منظر مدیریت صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان که مسوولیت تامین کسری منابع آنها را برعهده گرفته قابل طرح است و در کنار مسائل مهم آب، محیط‌زیست، اشتغال، انرژی، لجستیک و بحران بانکی به یکی از چند مساله اصلی کشور تبدیل شده است.
اینک سه‌گروه ذی‌نفع اصلی یعنی دولت، مدیریت صندوق‌ها و مشترکان آنها زیان‌دیدگان وضعیت آنها به‌شمار می‌روند. وضعیت کنونی بی‌تردید محصول عمل جمعی ما در طول زمان یعنی نیم‌قرن اخیر است که آگاهانه یا ناآگاهانه و مسوولانه یا فرصت‌طلبانه رقم زده‌ایم. به زبان کارشناسی صندوق‌های بازنشستگی کشور از دو دسته شوک‌های سیاسی و مقرراتی و شوک‌های اقتصادی آسیب بسیار دیده‌اند و قربانیان اصلی فساد، ناکارآمدی، فقدان شفافیت و تضمین حقوق مالکیت و رنجوری و بی‌رمقی نهادهای مدنی در این کشور بوده‌اند.
مسائل صندوق‌های بازنشستگی در سه‌سطح حکمرانی، مدیریتی و فنی و تکنیکی قابل طرح و بررسی است. به بیان دیگر، سه ویژگی انسجام، پایداری و کفایت صندوق‌ها در گرو کارکرد مناسب هرسه سطح است؛ اگرچه بار اصلی بر دوش حکمرانی است. حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی به اعتبار وجود ذی‌نفعان متعدد هم‌نسلی و بین‌نسلی و نیز گروه‌های مختلف اجتماعی ازجمله دولت و صاحبان قدرت سیاسی اهمیت تعیین‌کننده‌ای دارد. از این‌رو هر تصمیمی همچون افزایش سن بازنشستگی، صرف‌نظر از اینکه تا چه حدی به حل بحران صندوق‌ها کمک می‌کند، باید از حیث آثار و پیامدهای ابتدایی و پیامدهای کوتاه‌مدت و بلندمدت آن بر ذی‌نفعان متنوع و فراگیر آنها یعنی گروه‌های زیر بررسی و ارزیابی شود:
• بیمه‌پردازان کنونی (مستمری‌بگیران آینده)؛
• بازنشستگان و مستمری‌بگیران کنونی (بیمه‌پردازان گذشته)؛
• کارفرمایان و مالیات‌پردازان از گذشته تا امروز.
• دولت، هم به‌عنوان کارفرمای بخشی از بیمه‌پردازان و هم سیاستگذار اجتماعی و هم تامین‌کننده منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های توسعه‌ای که به منابع مالی صندوق‌ها به عنوان جایگزین یا شریک دولتی نظر دارد؛
• کارکنان صندوق‌ها در بخش‌های بیمه‌ای، درمان یا اقتصادی که فعالیتشان بستگی نزدیک به فعالیت صندوق‌ها دارد؛
• صاحبان کسب‌وکار که تامین‌کننده نهاده‌ها یا مشتریان خدمات و محصولات اقتصادی یا اجتماعی صندوق‌ها و موسسات و بنگاه‌های وابسته هستند؛ مانند بانک‌ها و موسسات مالی، بیمارستان‌ها و…؛
• موسسات و نهادهای بیمه‌ای اقتصادی و خدماتی رقیب مانند صندوق‌های بازنشستگی خصوصی.
تعدد و فراگیری اجتماعی و جمعیتی ذی‌نفعان مستقیم و غیرمستقیم و نیز تداوم منافع به‌صورت بین‌نسلی و هم اهمیت و بزرگی منابع مالی سبب شده است تا موضوع صندوق‌های بازنشستگی درهمان حال که امری اجتماعی است، یعنی گروه‌های مختلف اجتماعی به آن گره می‌خورند، امری سیاسی است. تجربه نشان داده که هم از صاحبان قدرت سیاسی و تصمیمات آنها به‌شدت تاثیر می‌پذیرند و هم بر آنها تاثیر می‌گذارند و تعیین‌کننده‌اند. دولت‌های پوپولیست، صندوق‌های بازنشستگی را محمل و مجرای امتیازدهی و کسب آرای سیاسی می‌دانند و دولت‌های توسعه‌گرا آن را کلید توسعه اجتماعی و سیاستگذاری رفاه می‌شمارند و هر دو به آن نظر دارند؛ اولی به کنترل و تسلط کامل اداری و مالی برآن چشم می‌دوزد و دومی مدیریت و هماهنگی با سیاست‌های توسعه دولت را ضروری می‌شمارد.
مفهوم روشن این اهمیت و موقعیت ترسیم‌شده و نیز بازخوانی تجربه نزدیک به یک‌قرن بیمه‌های اجتماعی و نیم‌قرن صندوق‌های بیمه اجتماعی و بازنشستگی در ایران این است که اولا حکمرانی مهم‌ترین و اولین عامل تعیین‌کننده در ساختار و کارکرد این نهاد مهم در ایران بوده و هست؛ دوم اینکه موضوع صندوق‌های بازنشستگی چه از منظر مساله‌شناسی (محتوا، ماهیت و ابعاد و مساله) و چه تبیین و ریشه‌یابی تاریخی و تحلیلی آن و چه یافتن راه‌حل‌های مساله، بیش از آنکه امری فنی و تخصصی و تکنیکال باشد، امری سیاسی و اجتماعی و مستلزم گفت‌وگوی فراگیر اجتماعی برای متقاعدسازی و هم‌زبانی و هم‌راستایی در حل آن است و شاید انتظار دست‌یابی به اجماع هم نتوان داشت؛ چراکه راه‌حل‌های مقدر و محتوم مساله صندوق‌ها مستلزم گذشت و صرف‌نظر کردن بخشی یا همه ذی‌نفعان از یک‌بخش یا همه منافع امروز و فردای آنهاست و به‌همین دلیل یعنی وجود منافع بلندمدت، قابل‌توجه و دامنه‌دار صندوق‌ها، الزاما متقاعدسازی و رضایت‌بخشی استدلالی و عقلی کافی نیست و سیاستگذاری مبتنی بر مصالح و منافع بلندمدت جمعی و ملی و اهداف بلندمدت توسعه‌ای باید فصل‌الخطاب نهایی باشد. ناکافی بودن متقاعدسازی جمعی و پذیرش عقلی و استدلالی در دو مساله مشابه، یعنی یارانه‌های نقدی و بحران آب کاملا مشهود است.
معنای این ویژگی و کارکردهای کم‌نظیر صندوق‌های بازنشستگی، تاثیرپذیری از متغیرهای متعدد اقتصادی، اجتماعی، جمعیتی و مالی و نیز چندوجهی بودن فعالیت‌ها این است که پیچیدگی چندلایه این صندوق‌ها به‌مراتب بسیار بیشتر از بیمه‌های تجاری، بانک‌ها و سایر نهادهای مالی است و رفتار محاسباتی و مارژینالیستی دقیق و توجه و تمرکز به کوچک‌ترین اجزای درآمد و مخارج را ضروری می‌کند.
در نیم‌قرن گذشته اما دولت‌ها به‌طور مستقیم و غیرمستقیم حامل یا عامل شوک‌های سیاستی و اقتصادی ویرانگری برای صندوق‌های بازنشستگی بوده و زمینه و فضای نظارت همگانی را به‌شدت تضعیف کرده‌اند. سیاستگذاری و مدیریت اقتصاد کلان به بی‌ثباتی‌های مستمر دامن زده است و از انجام تعهدات مالی و قانونی خود به این صندوق‌ها شانه خالی کرده‌اند و صندوق‌های بازنشستگی به‌مثابه سازمان‌های بی‌بدیل بین نسلی توسعه پایدار ملی را در مخاطره‌ای بزرگ افکنده‌اند.
اصلاح پارامتریک موضعی با انتقال هزینه آن به بیمه‌پردازان در یک برنامه فراگیر و چندوجهی اصلاح نظام، ساختار و مولفه‌ها ضروری است، اما بدون تغییر در نظام حکمرانی ملی و اصلاح نظام حکمرانی صندوق‌ها و با تداوم بی‌ثباتی اقتصاد کلان یعنی رشد پایین اقتصادی و رشد اندک اشتغال، تورم دورقمی و نزدیک ۵۰درصدی و… نمی‌توان انتظار حل بحران صندوق‌ها را داشت و بلکه به گسیختگی اجتماعی و آشفتگی روانی بیمه‌پردازان و بازنشستگان منجر خواهد شد.