آتیه بودجه اشتغال‌زایی در ایران
فاطمه عزیزخانی - در تبصره «۲» لایحه بودجه ۱۴۰۳ منابعی برای حمایت از تولید و اشتغال پایدار، حمایت از مشاغل خرد و خانگی و بازسازی و نوسازی ظرفیت‌های تولیدی در نظر گرفته شده است. محتوای تبصره «۲» لایحه بودجه ۱۴۰۳ نسبت به احکام اشتغال‌زایی قوانین بودجه سنوات قبل، از چند محور تغییر در رویکرد، متولی، منابع مالی و ساختار اجرایی و نظارتی قابل بررسی است.
در این لایحه برخلاف سه‌سال قبل که وزارت امور اقتصادی و دارایی متولی بود، شورای عالی اشتغال به‌عنوان متولی اصلی برنامه‌های اشتغال‌زایی معرفی شده است که این بعد از سال ۱۳۹۶ اولین اقدام در توجه و به رسمیت شناختن شورای عالی اشتغال به‌عنوان متولی ایجاد اشتغال در کشور است و در جای خود اقدامی موثر و پسندیده است؛ زیرا در ماده «۳» قانون تشکیل شورای عالی اشتغال هم یکی از وظایف این شورا، ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها و سازمان‌های مختلف در زمینه عرضه و تقاضای بازار کار و نظارت بر عملکرد این دستگاه‌ها در زمینه اشتغال است. بنابراین جا دارد قوه مقننه نیز همپای دولت، شورای عالی اشتغال را به رسمیت بشناسد و مانند سال‌های قبل با تحمیل چرخش‌های سیاستی و تغییر متولی نابهنگام و بی‌ربط، به عدم‌انسجام و واگرایی در احکام اشتغال‌زایی دامن نزند.
تفکیک منابع اشتغال‌زایی استانی و ملی در لایحه و تجمیع منابع در حساب پیشرفت و عدالت، شفافیت مصارف و هزینه‌کرد منابع را افزایش می‌دهد. تلفیق رویکرد حمایتی و توسعه‌ای اشتغال و عدم‌تمیز بین این دو در برنامه‌های ملی و استانی و تخصیص منابع مانند سال‌های قبل در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نیز دیده می‌شود. این رویه در تعریف برنامه‌های مصوب دستگاه‌های اجرایی، اشکال ایجاد کرده و انسجام در برنامه‌های ارائه‌شده را کاهش می‌دهد. همچنین مکانیزم نظارتی مشخصی برای بررسی میزان تحقق احکام اشتغال‌زایی در لایحه پیش‌بینی نشده و به آیین‌نامه اجرایی موکول شده است که این یکی دیگر از اشکالات این تبصره است. نحوه هماهنگی و تعامل بین شورای عالی اشتغال به‌عنوان متولی، وزارت اقتصاد به عنوان ذی‌حساب و سازمان برنامه و بودجه در مفاد تبصره مشخص نشده است و وابستگی تامین منابع این تبصره به بودجه عمومی کشور و عدم‌پایداری منابع پیش‌بینی‌شده یکی دیگر از موضوعات مهم است.
در کنار اشکالات وارد بر مفاد تبصره، رویه کلی احکام اشتغال‌زایی در لایحه بودجه ۱۴۰۳، دارای چند نقطه‌ضعف جدی است:
۱. در احکام این تبصره مانند سایر سیاست‌های اشتغال‌زایی، اهتماهی در خصوص ایجاد وحدت‌رویه و رفع چالش‌های مهم سیاست‌های رونق تولید و اشتغال دیده نمی‌شود و این‌گونه به نظر می‌رسد که نظام تصمیم‌گیری کشور همچنان الگوی فکری منسجم و واحدی برای اشتغال‌زایی و رونق تولید ندارد و به دلیل همین موضوع، یکپارچگی و استمرار در محتوا و مفاد احکام اشتغال‌زایی در قوانین بودجه سنواتی دیده نمی‌شود.
• در این احکام، شرایط اقتصاد کلان کشور به‌عنوان شرط لازم و پیش‌فرض نادیده گرفته شده است و بدیهی است که شرایط رکود تورمی حاضر و پیش‌بینی استمرار آن، تحقق احکام اشتغال‌زایی در لایحه بودجه امسال را با چالش مواجه می‌کند و علاوه بر آن باعث می‌شود عملکرد این تبصره با اهداف تعیین‌شده در برنامه هفتم توسعه (رشد ۸درصدی اقتصاد و ایجاد یک‌میلیون اشتغال در سال) شکاف جدی داشته باشد.
• نکته بعدی فقدان‌همگرایی بین سیاست‌های تامین مالی بودجه با سیاست‌های رونق تولید و اشتغال است. به‌عبارت دیگر از آنجا که سهم عمده افزایش منابع بودجه سال ۱۴۰۳ از درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده است و این به معنای تحمیل هزینه جدید و جدی بر بخش تولیدی کشور است، بنابراین با نفس سیاست رونق تولید و ایجاد اشتغال پایدار در تضاد است.
• در احکام اشتغال‌زایی لایحه بودجه ۱۴۰۳، بر ایجاد اشتغال و رونق تولید از طریق کسب‌وکارهای خرد و مشاغل خانگی تاکید و پیش‌بینی شده است که برای این فعالیت‌ها تسهیلات ارزان‌قیمت تخصیص یابد. این در حالی است که بی‌توجهی به شرایط معیشتی مردم، امکان انحراف در هزینه‌کرد این‌دست از تسهیلات را افزایش می‌دهد. به عبارت دیگر از آنجا که متقاضیان این دست از تسهیلات غالبا افراد فقیر و در سطح درآمدی پایین هستند، بنابراین هم امکان انحراف منابع و هزینه‌کرد آن برای رفع مشکلات معیشتی وجود دارد و هم اینکه اگر در مسیر تولید و اشتغال صرف شود، به اشتغال پایدار و رونق تولید منجر نمی‌شود. بنابراین باید دید لایحه بودجه ۱۴۰۳، برای بهبود معیشت مردم چه اندیشیده است؟
• همگرایی مفاد اشتغال در لایحه بودجه امسال با سیاست‌های اشتغال‌زایی برنامه هفتم توسعه، یکی دیگر از محورهای مورد توجه است. البته در مصارف اجرایی تبصره «۲» لایحه ۱۴۰۳ بر برنامه‌های موضوع بند «ب» ماده «۶» قانون برنامه هفتم توسعه تاکید شده است، اما در خصوص فرآیند اجرایی پیش‌بینی‌شده در برنامه هفتم توسعه، مبنی بر شبکه‌سازی، تسهیلگری، تکمیل زیرساخت‌های ایجاد اشتغال، تکمیل نظام آمار و اطلاعات بازار کار و ایجاد زنجیره ارزش و…، صحبتی به میان نیامده است.
• فقدان هدف‌گذاری و اولویت‌بندی در مفاد احکام اشتغال‌زایی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ و سال‌های قبل، یکی دیگر از چالش‌هاست. به عبارت دیگر مشخص نیست که کدام چالش بازار کار باید با این احکام برطرف شود؟
• در برنامه‌های اشتغال‌زایی دستگاه‌های اجرایی نیز همه ساله اشکالات جدی وجود دارد. تاخیر دستگاه‌ها در ارائه برنامه اشتغال‌زایی و فقدان انسجام در برنامه‌های ارائه‌شده که از سطح پروژه‌های عمرانی و ملی تا سطح مشاغل خرد و خانگی است، نوعی سردرگمی و بی‌برنامگی دستگاه‌ها را در این زمینه نشان می‌دهد. علاوه بر این توالی و استمراری در برنامه‌های ارائه‌شده طی سال‌های متمادی دیده نمی‌شود. به عبارت دیگر یک‌دستگاه اجرایی نمی‌داند که در اشتغال چه نقشی دارد و از کجا به کجا می‌خواهد برسد. در نگاه کلی نیز بین برنامه‌های اشتغال‌زایی دستگاه‌های مختلف انسجامی دیده نمی‌شود و در نهایت جمع‌بندی برنامه‌های مختلف این دستگاه‌ها، به یک نقطه واحد یا هدف واحد در جهت رفع چالش‌های بازارکار ختم نمی‌شود. از سوی دیگر می‌بینیم همه‌ساله بدون توجه به این نواقص، پیشنهاد تخصیص منابع به همه دستگاه‌های اجرایی جهت اشتغال‌زایی ارائه می‌شود؛ بدون توجه به اینکه آیا لازم است به همه دستگاه‌ها منابع داده شود؟ چرا باید همه دستگاه‌ها هر سال این منابع را بگیرند؟
به نظر می‌رسد برای تقویت احکام اشتغال‌زایی در لایحه بودجه ۱۴۰۳، در وهله نخست باید تفاهم‌نامه‌ای بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تدوین شود مبنی بر اینکه برنامه‌هایی که توسط شورای عالی اشتغال و سازمان برنامه مورد تایید قرار گرفت توسط وزارت اقتصاد تامین مالی شود. نکته بعدی تفکیک و تعیین سهم منابع بنگاه‌های خرد و کوچک و مشاغل خانگی از کل منابع (ملی و استانی) و سهم نهادهای حمایتی و نهادهای عمومی غیردولتی در این خصوص است.
تعریف گروه هدف مشخص (جوانان، زنان و قشر تحصیلکرده و…) یا تاکید بر رونق و توسعه رسته یا فعالیت خاص، انسجام در ارائه برنامه‌ها را افزایش می‌دهد و دستگاه‌های مشمول تخصیص منابع را محدود می‌کند که این موضوع به افزایش همگرایی و پیوستگی سیاست‌های اشتغال‌زایی در سال‌های مختلف منجر می‌شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود سه محور فوق در فرآیند تصویب احکام اشتغال‌زایی لایحه بودجه ۱۴۰۳ مدنظر قرار گیرد.