چند نکته در حوزه بودجه‌های سالانه

سهراب دل‌انگیزان - بودجه مهم‌ترین سند رسمی دولتی است که وضعیت دخل و خرج یک‌ساله دولت را تعیین و لاجرم قابل بازرسی و نظارت می‌کند. بودجه مصوب و ابلاغ‌شده سالانه، علاوه بر تامین نیازهای جاری دولت و حوزه‌های تحت پوشش، سیاست‌های اقتصادی پولی، مالی، درآمدی، تجاری و ارزی را نیز برای هدایت اقتصاد کشور در سال اجرای بودجه پوشش می‌دهد. مجموعه بودجه نتیجه سعی و تلاش و همکاری قوه‌های مجریه و مقننه است. بنابراین متولیان اصلی هدایت سیاست‌های اقتصادی کشور همواره مجلس و دولت به صورت مشترک هستند. نکته اینکه دولت نقش بزرگ‌تری در سیاست‌های اقتصادی سالانه دارد؛ چرا که هم در تعریف و پیشنهاد آنها به مجلس پیش‌دستی دارد و هم در اجرا پس از تصویب و ابلاغ مجلس.  

سند بودجه، یک سند وحدت در کثرت فرآیندی و عملیاتی است؛ زیرا به صورت تخصصی باید همه ابعاد و اجزای اجرایی کشور را که تحت پوشش دولت است در بر بگیرد و همه این بخش‌ها را هماهنگ و به‌صورت یک کل یکپارچه نشان داده و به پیش ببرد.

اینکه بودجه شرکت‌های دولتی جدا از بودجه دولت تنظیم شده و فقط سرجمع آن روی بودجه کل کشور توسط مجلس تصویب می‌شود، انحرافی در بودجه محسوب می‌شود؛ چرا که اولا لازم است نمایندگان مجلس بر کلیت رفتار دولت نظارت کامل داشته باشند که با این نوع تنظیم بودجه این نظارت به صورت جامع و کامل صورت نمی‌گیرد؛ دوم اینکه یکپارچگی نوع تصمیمات و سیاست‌های اقتصادی زمانی اتفاق می‌افتد که کل بودجه توسط دولت به مجلس پیشنهاد شود و بدون جداسازی قسمت مربوط به بانک‌ها و شرکت‌های دولتی، توسط مجلس بررسی و تصویب و سپس نظارت و تفریغ شود.

در این حوزه البته باید گفت، تمامی سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی نیز که فعالیت‌های ملی و کشوری دارند، اصولا باید تحت نظر دولت باشند و بودجه آنها توسط دولت تعیین، تنظیم و به مجلس پیشنهاد شود، سپس توسط مجلس تصویب، نظارت و تفریغ شود. اینکه بخش بزرگی از سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی نیز از فرآیند بودجه‌ریزی دولت بیرون بوده و مسیر خود را از دولت جدا کرده باشند، یکپارچگی و کارآمدی بودجه و البته سیاست‌های هماهنگ‌کننده اقتصادی کشور را مختل خواهد کرد. عملا انحراف‌های این گروه از سازمان‌ها و نهادهای فعال اقتصادی و اجتماعی از طریق نظام بانکی و نیز ورود به بازارهای دارایی و ارز وارد اقتصاد شده و براساس قانون والراس وارد حوزه‌های تخصیص منابع بودجه‌ای کلان خواهد شد.

مساله دیگری که مهم به نظر می‌رسد این است که چون بودجه مهم‌ترین سند رسمی کشور محسوب می‌شود و اثرات تنظیمی و اجرایی آن بر زندگی تک‌تک افراد جامعه اثر مستقیم می‌گذارد، لازم است هم افراد تعیین و تنظیم‌کننده آن متخصص‌ترین افراد در حوزه تخصصی خود باشند و هم افراد تصویب‌کننده، براساس تشخیص صحیح تخصصی و کارشناسی نیازهای جامعه و مردم را تعیین کرده و نیز براساس قانون، نسبت به اصلاح و تصویب بودجه و سپس نسبت به نظارت و تفریغ تخصصی آن اقدام کنند. وجود افراد متخصص در همه مراحل تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بودجه یک اصل مهم و غیرقابل انکار است. در شرایطی که افرادی غیرمتخصص و حتی با اهداف عوام‌گرا و پوپولیستی در مسندهای تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بودجه بنشینند، آنگاه انحراف منابع و شکل‌گیری نوساناتی از جنس تورم و بیکاری و نیز تلاطم در بازارهای دارایی، ناگزیر و ناگریز خواهد بود.

به صورت کلی ردیف‌های بودجه‌ای هر کشور شامل دو بخش کلی بودجه مولد و بودجه غیرمولد است. بودجه مولد بخشی از هزینه‌های بودجه‌ای را پوشش می‌دهد که به‌طور مستقیم صرف تولید کالای عمومی شده یا به تامین زیرساخت‌های سخت و نرم موردنیاز جامعه اختصاص داده می‌شود. بودجه غیرمولد اما به سمت تولید کالاهای خصوصی هدایت شده که بخش خصوصی به‌خوبی می‌تواند آنها را تولید و عرضه کند و بار تولید و توزیع آنها بر دوش دولت‌ها نباشد یا مربوط به حوزه‌هایی است که گروه‌های نفوذ برای تامین خواسته‌های خود یا در چارچوب‌های نمایشی همچون قراردادهای دولتی بر دوش دولت‌ها می‌گذارند. این نوع بودجه‌های غیرمولد می‌توانند حتی در قالب ردیف‌های رسمی بودجه تنظیم شوند و به تصویب برسند و قانونی باشند، ولی در ماهیت خود غیرمولد و زائد محسوب می‌شوند.

تجارب نشان می‌دهند که بودجه‌های غیرمولد می‌توانند ارقام و ردیف‌های بزرگ و تکرارشونده با مقررات و قوانین پشتیبان متعدد باشند. می‌توان تعاریف و برداشت‌های متعدد و متفاوتی از بودجه‌های غیرمولد داشت و حتی بودجه‌های غیرمولد را مولد تعریف کرد و جا زد؛ اما نفس بودجه غیرمولد کاملا مشخص است و وجود آن در اسناد بودجه به معنی وجود گروه‌های اعمال‌کننده قدرت بر دولت و مجلس است. این نوع بودجه گاهی در شمایل طرح‌های بزرگ عمرانی، زیرساختی، آب، برق، راه و… ظاهر می‌شود که به صورت ظاهری دارای توجیه هستند، ولی عملا در زمینه‌ها و جاهایی به اجرا می‌رسند که بهره‌برداری بسیار کمی برای کل کشور دارند یا اصولا فقط به منظور انعقاد قراردادهایی با دولت برای آنها بودجه مشخصی تعریف و تنظیم شده است.

موضوع مهم دیگری که در حوزه بودجه باید گفت، توازن منابع و مصارف بودجه است. وقتی منابع بودجه از مصارف آن کمتر باشد، دچار کسری بودجه خواهیم بود. این کسری بودجه می‌تواند ناشی از ناترازی بخش‌های دیگر اقتصادی کشور باشد. در بسیاری از مواقع ناترازی و کسری ناشی از بزرگ بودن بودجه‌های غیرمولد، فشار بزرگی، هم بر بودجه و هم بر بخش‌های غیربودجه‌ای مانند بانک‌ها و حتی کارخانه‌ها و بخش‌های خصوصی خواهد داشت. ناترازی ناشی از بزرگ بودن بودجه غیرمولد، می‌تواند دولت را وادار کند تا کسری خود را از طریق استقراض از نظام بانکی تامین کند. در این صورت هم دولت جایگزین بخش خصوصی خواهد شد، هم بانک‌ها منابع موردنیاز معاملات جامعه را به دولت انتقال داده و عامل کاهش منابع قابل انتقال به بخش خصوصی خواهند شد و هم پس از اینکه دوره سررسید این بدهی‌ها رسید و دولت نتوانست آن را تامین کند، بستانکاری خود از دولت را به بانک مرکزی خواهند فروخت و منابع حاصل از این بخش را به عنوان ذخایر قانونی مشمول چرخش و به نقدینگی تبدیل خواهند کرد.

اینجاست که هم رکود حاصل در تولید بخش خصوصی و هم تورم ناشی از گسترش نقدینگی به صورت ترتیبی شکل گرفته و جامعه را دچار دوره‌های تجاری سیاسی خواهد کرد. از طرف دیگر ناترازی ایجادشده نظام بانکی باعث می‌شود که بخش‌های واقعی خصوصی از منابع سرمایه در گردش به‌دور بمانند و بخش‌های بزرگ و دارای نفوذ خصولتی، منابع بانکی را مصرف و بنابراین ناترازی خود را با پولی کردن آن به نظام بانکی و سپس از طریق تورم به جامعه منتقل کنند. اینجاست که بودجه ناتراز می‌تواند به صورت زنجیروار، ناترازی‌های بزرگ‌تر و فراگیر واگرایی را تولید کرده و به جریان اندازد.

سیاست‌های پولی و مالی فعال و منفعل نیز از مهم‌ترین حوزه‌هایی هستند که در اسناد بودجه همواره باید دیده شوند. قاعدتا دولت‌ها نباید هر نوع درخواست بودجه‌ای را از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و حتی شرکت‌ها و بانک‌های دولتی بپذیرند. اصولا در این زمینه شرط بودجه‌بندی برمبنای صفر را اعمال می‌کنند. اما هرگاه دولت هرگونه تقاضای بودجه‌ای را از جانب هر گروه و سازمانی به صورت منفعل و بدون دقت کارشناسی بپذیرد، آنگاه یک سیاست مالی فعال به جریان می‌افتد که نتیجه آن گسترش بیش از اندازه بودجه و شکل‌گیری کسری‌های بزرگ برای آن است. دخالت گروه‌های دارای نفوذ و حتی لابی نمایندگان مجلس برای گرفتن بودجه‌های بزرگ‌تر اما بی‌توجیه در حوزه‌های انتخابیه، همواره شواهد خوبی برای این موضوع بوده و هستند.

در این شرایط سیاست مالی فعال نتیجه‌ای جز کسری بودجه ندارد. این کسری یا از طریق پولی شدن باید تامین شود یا از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی. در صورتی که درآمدهای مالیاتی از حد توان و آستانه دردناکی جامعه بیشتر شود، براساس نظر ابن‌خلدون و نیز لافر، هم نارضایتی شدید به وجود می‌آورد و هم با کاهش پایه‌های مالیاتی، عاملی برای کاهش حجم مالیات قابل دریافت در دولت ایجاد خواهد کرد. اینجاست که حساس بودن تعیین اندازه و نرخ مالیات را باید تذکر داد.

البته سیاست پولی فعال –به‌خصوص اگر به صورت انقباضی انتخاب شده باشد- می‌تواند هدف‌گذاری مشخصی را در تورم دنبال کند، ولی در صورتی که یک سیاست فعال پولی از طریق پولی شدن کسری بودجه به سیاست پولی منفعل و درون‌زا تبدیل شود، در این صورت شرایط پولی کشور به سمت تبدیل به پولی کردن کلیه انحرافات واقعی در تخصیص منابع پیش خواهد رفت. بنابراین به صورت ظاهری همه بنگاه‌ها و دستگاه‌ها و نهادها در پس منابع مالی بزرگ‌تری که برایشان تحقق یافته است، احساس بهبود مالی می‌کنند، ولی به صورت واقعی این انحراف‌های بزرگ در تخصیص منابع است که براساس نظر فریدمن دارای لفافی پولی شده و از طریق توهم پولی کارگزاران اقتصادی، خود را به شکل تورم معرفی خواهد کرد.

در این صورت عملا فعالان و کارگزاران اقتصادی شامل دولت، بانک‌ها، خصولتی‌ها و بخش خصوصی واقعی و حتی مردم عادی، در پس افزایش قیمت دارایی‌های خود احساس دروغین ثروتمند شدن و بهبود می‌کنند و بهره‌بردار توهمی و البته که فریب تورم را می‌خورند. در این شرایط هم تورم مزمن و دائمی خواهد شد و هم عملا دولت و مجلس تمایلی به کنترل تورم نخواهند داشت؛ حتی اگر به‌ظاهر سیاست‌هایی را برای کنترل آن معرفی و اجرایی کنند.