دستاوردهای قانون جدید بانک‌مرکزی - نظارت بانکی
امیر حسین امین آزاد - ضعف اختیارات و اقتدار مقام ناظر بانکی یکی از اشکالات و نواقص جدی قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ بود. در این یادداشت و در ابتدا به مهم‌ترین تفاوت‌های ایجادشده در قانون بانک‌مرکزی با قانون پولی و بانکی کشور از بعد ساختار نظارت بانکی پرداخته می‌شود. این موضوع از آنجا اهمیت پیدا می‌کند که حوزه نظارت بانکی در کنار حوزه‌های «سیاست پولی» و «نظام‌های پرداخت»، سه حوزه اصلی عملیات بانک‌های مرکزی مدرن و امروزی هستند. بنابراین باید بررسی کرد که جایگاه نظارت بانکی در قانون بانک مرکزی از حیث ساختار، نسبت به قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ تغییر قابل ملاحظه‌ای داشته است یا خیر.
قانون‌گذار در «قانون بانکی و پولی کشور» مصوب سال ۱۳۳۹چارچوب منسجم و نسبتا دقیقی برای نظارت بانک مرکزی طراحی کرده بود. مطابق با قانون مذکور، شورای پول و اعتبار به عنوان رکن مستقل رگولاتوری و نظارتی بانک‌مرکزی دیده شده بود که هرچند جزئی از بانک مرکزی محسوب می‌شد، ولی اختیارات و وظایف آن کاملا مستقل از بانک مرکزی بود. شورای پول و اعتبار دارای «دبیر کل» بود و اختیارات و وظایف این دبیر کل در قانون بانکی و پولی کشور احصا شده بود. انتخاب دبیرکل نیز مکانیزمی مجزا از انتخاب سایر اعضای هیات عامل بانک داشت. «دبیرکل شورای پول و اعتبار» براساس بند ۲ از ماده ۹ همان قانون دارای این اختیارات بود: «دبیر کل شورای پول و اعتبار یا نماینده او در مقابل دادگاه و مراجع قانونی دیگر و ادارات دولتی و غیردولتی نماینده تام‌الاختیار شوراست و کلیه دعاوی حقوقی و جزایی به وسیله او اقامه و دفاع می‌شود.» بنابراین دبیر کل (و نه رئیس کل بانک مرکزی) می‌توانست پیگیر شکایت از بانک‌هایی شود که مطابق با فصل چهارم قانون مذکور، زیرمجموعه نظارتی شورای پول و اعتبار محسوب می‌شدند.
در سال ۱۳۵۱ و با تصویب قانون پولی و بانکی کشور، ساختار نظارتی تعبیه‌شده در قانون بانکی و پولی کشور در هم ریخت. آنچه مشخص است در قانون پولی و بانکی کشور، متولی نظارت بر بانک‌ها در داخل بانک‌مرکزی مشخص نیست، بنابراین رئیس کل بانک‌مرکزی می‌توانست اختیارات و وظایف نظارت بر بانک‌ها را به هریک از اعضای هیات عامل بانک‌مرکزی تفویض کند. به این ترتیب گاهی دبیر کل بانک‌مرکزی، زمانی معاون اقتصادی بانک‌مرکزی و گاهی قائم‌مقام رئیس کل بانک‌مرکزی متولی نظارت بر بانک‌ها می‌شدند. در مقطع زمانی ریاست کلی دکتر مظاهری در بانک‌مرکزی، سمت «معاون رئیس کل» نیز ایجاد شد که تعداد آن مشمول محدودیت‌های ماده ۱۹ قانون پولی و بانکی کشور نمی‌شد.
بر این اساس در ابتدای دهه ۹۰ سمت «معاون نظارت» نیز در بانک مرکزی و با مصوبه شورای پول و اعتبار ایجاد شد. معاون نظارت بانک‌مرکزی هیچ‌گاه به عنوان عضو هیات عامل بانک‌مرکزی به رسمیت شناخته نشد و از این منظر در مراتبی پایین‌تر از معاون اداری-مالی یا معاون ارزی یا معاونت اقتصادی بانک‌مرکزی قرار می‌گرفت، در حالی که حوزه وظایف نظارت بانکی یکی از سه‌حوزه عملیاتی اصلی بانک‌های مرکزی در کنار اعمال سیاست پولی و مدیریت نظام‌های پرداخت به شمار می‌آید. به طریق اولی معاونت نظارت در قانون پولی و بانکی کشور نیز رسمیت نیافت و اختیارات و وظایف قانونی نیز برای آن مشخص نشد.
این مشکل زمانی حاد می‌شد که به‌رغم اینکه رسیدگی به تخلفات بانک‌ها بر عهده معاونت نظارت قرار گرفته بود، اما براساس ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی کشور، رسیدگی به تخلفات بانک‌ها منوط به طرح موضوع توسط دبیرکل بانک‌مرکزی در هیات انتظامی بانک‌ها می‌شد، چرا که دادستان هیات انتظامی بانک‌ها، دبیرکل بانک مرکزی می‌بود. به این ترتیب معاون رئیس کل باید تلاش می‌کرد دبیرکل بانک‌مرکزی را قانع و مجاب به طرح دعوی علیه بانک‌های متخلف کند. نتیجه چنین فرآیندی، اطاله رسیدگی به تخلفات بانک‌ها بود که کاملا مغایر با شأن تاسیس نهاد هیات انتظامی بانک‌ها می‌شد که قاعدتا باید در اسرع وقت به تخلفات بانک‌ها رسیدگی و احکام لازم را صادر می‌کرد. ضمن اینکه چنین گردش کاری، تناسب مابین اختیارات و مسوولیت‌های معاون نظارت بانک مرکزی را کاملا مخدوش می‌کرد.
اما در قانون بانک مرکزی چه اتفاقی برای حوزه نظارت بانکی از حیث ایجاد و طراحی ساختارها رخ داده است؟
۱. معاون نظارت فاقد جایگاه قانونی در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ به عنوان «معاون تنظیم‌گری و نظارت» در قانون بانک مرکزی جدید ذکر نام شده است.
۲. «معاون تنظیم‌گری و نظارت» عضو هیات عالی بانک‌مرکزی شده است. هیات عالی بالاترین رکن بانک‌مرکزی خواهد بود که جایگزین شورای پول و اعتبار در قانون پولی و بانکی کشور شده است. به این ترتیب جایگاه «معاون تنظیم‌گری و نظارت» به جایگاه عضویت در بالاترین رکن بانک مرکزی ارتقا یافته است.
۳. هیات عالی بانک‌مرکزی مطابق با ماده ۱۲ قانون بانک‌مرکزی دارای یک شورای تخصصی تحت عنوان «شورای تنظیم‌گری و نظارت بانکی» برای تصمیم‌سازی در حوزه‌های مرتبط است. «معاون تنظیم‌گری و نظارت» دبیر شورای مذکور است.
۴. «معاون تنظیم‌گری و نظارت» براساس ماده ۱۵ قانون بانک مرکزی همزمان عضو هیات عامل بانک‌مرکزی نیز است و در اختیارات و وظایف هیات عامل بانک مرکزی مصرح در ماده ۱۶ قانون مذکور سهیم و شریک است.
۵. «معاون تنظیم‌گری و نظارت» مطابق با ماده ۱۸ قانون بانک مرکزی یکی از اعضای شورای فقهی بانک‌مرکزی نیز است.
۶. در ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی، «معاون تنظیم‌گری و نظارت» به عنوان دادستان هیات انتظامی بدوی و تجدید نظر بانک‌مرکزی تعیین شده است. مطابق با احکام همین ماده، دبیرخانه هیات‌های انتظامی بانک‌مرکزی نیز در حوزه معاونت تنظیم‌گری و نظارت تعبیه شده است.
نتیجه‌گیری: در پیش‌نویس‌های قبلی قانون بانک‌مرکزی، ساختار نیمه‌مستقلی در داخل بانک مرکزی به عنوان «سازمان مقررات و نظارت بانکی» طراحی شده و اختیارات مقررات‌گذاری و نظارت بانکی برای این سازمان تبیین شده بود. آنچه در قانون بانک مرکزی به عنوان «معاون تنظیم‌گری و نظارت» آمده به‌قطع و یقین نسبت به «سازمان مقررات و نظارت بانکی» عقبگرد محسوب می‌شود، ولی چنانچه ملاحظه می‌شود، به لحاظ ساختاری، جایگاه «معاون تنظیم‌گری و نظارت» و معاونت تنظیم‌گری و نظارت در قانون بانک مرکزی، فرسنگ‌ها از قانون پولی و بانکی کشور جلوتر است. ساختار نظارت بانکی در قانون بانک مرکزی کاملا ارتقا یافته و از این منظر هیچ شباهتی بین «قانون بانک مرکزی» و «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب سال ۱۳۵۱ وجود ندارد. در یادداشت بعدی تلاش خواهد شد تا اهم وظایف و اختیارات «معاون تنظیم‌گری و نظارت» طبق تصریح قانون بانک‌مرکزی تبیین شود.